Le peuple souverain demande des comptes
Je regarde les auditions de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur le programme « Un étudiant, un ordinateur ». Des fonctionnaires du ministère de l’Enseignement supérieur sont interrogés. Les députés leur demande qui a décidé, selon quelles procédures, avec quels financements, sur quelles bases les marchés ont été passés et comment ils ont été exécutés.
Et en regardant ces auditions, une pensée toute simple m’est venue : voilà à quoi sert un Parlement.
Et derrière le Parlement, il y a la Nation.
Sieyès l’avait formulé dès 1789 dans Qu’est-ce que le Tiers État ? » :
« La Nation existe avant tout, elle est l’origine de tout. »
On entend déjà les objections.
Babacar Ba, président du Forum du Justiciable, estime ainsi qu’un dossier « aussi scandaleux » devrait interpeller directement l’OFNAC ou le Pool judiciaire financier et appelle à une enquête menée par des officiers de police judiciaire spécialisés dans les investigations financières et la délinquance économique.
Alioune Tine, de son côté, a appelé à une enquête « indépendante, impartiale et professionnelle », tout en précisant sans ambiguïté, dans un second message, que « le Parlement est totalement dans son rôle » et que personne ne lui conteste sa mission de contrôle de l’action gouvernementale.
Le débat mérite donc d’être posé autrement.
Faut-il choisir entre l’enquête parlementaire et l’intervention de l’OFNAC, des corps de contrôle ou, le cas échéant, de la justice ?
Je ne le crois pas.
Et c’est même, me semble-t-il, se tromper de registre que de les opposer.
Ces institutions contrôlent, auditent, enquêtent ou jugent selon leurs compétences respectives. Le Parlement fait autre chose.
Il demande des comptes au nom du peuple souverain.
Un Parlement fort est une garantie démocratique précisément parce que les majorités passent et que demeure le droit de la représentation nationale à demander des comptes.
1. Une vieille histoire : demander des comptes au pouvoir
Le parlementarisme est né d’une idée extraordinairement simple : gouverner ne suffit pas. Il faut encore expliquer publiquement comment on gouverne.
L’Angleterre en a lentement construit les instruments, au terme de plusieurs siècles de conflits entre la Couronne et le Parlement. Le vote de l’impôt, le contrôle de son utilisation, puis la responsabilité politique des ministres ont progressivement soumis le gouvernement à cette exigence fondamentale : celui qui exerce le pouvoir doit pouvoir être interrogé sur l’usage qu’il en fait.
Edmund Burke, dans son célèbre discours aux électeurs de Bristol en 1774, donne une magnifique définition de cette représentation :
« Parliament is […] a deliberative assembly of one nation, with one interest, that of the whole. »
(« Le Parlement est […] une assemblée délibérante d’une nation, ayant un seul intérêt, celui de l’ensemble. »)
La Révolution française accomplit un déplacement plus radical encore : le Parlement ne tient plus seulement tête au souverain ; il prétend représenter le souverain.
C’est ce basculement qu’Emmanuel de Waresquiel raconte magnifiquement dans Sept jours. 17-23 juin 1789. La France entre en révolution.
En quelques jours, tout change.
Le 17 juin, les députés du Tiers état se constituent en Assemblée nationale ; le 20 vient le serment du Jeu de paume ; le 23, les députés refusent de se disperser devant l’autorité royale.
De Waresquiel résume ce bouleversement par une formule essentielle : « la nation existerait par elle-même ».
Tout est là.
Dès lors que la nation existe politiquement par elle-même, ses représentants ne sont plus de simples spectateurs de l’action du pouvoir.
Ils peuvent l’interroger, demander des pièces, entendre ceux qui administrent et exiger des explications.
La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen l’énonce avec une extraordinaire concision dans son article 3 : « Le principe de toute Souveraineté réside essentiellement dans la Nation. »
Et l’article 15 va encore plus directement à notre sujet : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. »
Demander compte.
L’expression est déjà là, en 1789.
2. Les yeux et la voix de la Nation
Les États-Unis ont poussé très loin cette conception du pouvoir parlementaire d’enquête. Dès 1792, la Chambre des représentants utilise ses pouvoirs d’investigation pour rechercher les responsabilités dans la défaite militaire du général St. Clair. L’enquête parlementaire deviendra ensuite l’une des grandes traditions du Congrès américain.
Bien avant de devenir président des États-Unis, Woodrow Wilson écrivait dans « Congressional Government » : « Quite as important as legislating is vigilant oversight of administration. »
(« Le contrôle vigilant de l’administration est tout aussi important que l’élaboration des lois. »)
Et il assignait au Congrès une autre mission : devenir les « eyes and voice of the nation » (« les yeux et la voix de la Nation »).
L’image est magnifique.
Un Parlement n’est pas seulement une fabrique de lois. Il est l’endroit où ce qui pourrait rester enfermé dans les bureaux de l’administration devient une affaire publique.
On y apporte les dossiers. On y entend les responsables. On confronte les versions. On oblige l’administration à expliquer ses décisions dans une langue que les citoyens peuvent comprendre. Quel plaisir d’entendre les députés interroger les représentants de l’administration en wolof et ceux-ci leur répondre dans la même langue !
Le contrôle parlementaire possède ainsi une caractéristique qu’aucun rapport administratif ne pourra jamais complètement remplacer : il donne à voir le contrôle.
3. De Pretoria à Dakar
L’expérience sud-africaine est particulièrement intéressante pour nos démocraties africaines.
La Constitution issue de la fin de l’apartheid a explicitement confié à la National Assembly la responsabilité de s’assurer que les organes de l’exécutif lui rendent compte et de maintenir un contrôle sur l’action du gouvernement.
Les commissions parlementaires peuvent convoquer des personnes, recueillir des témoignages et exiger la production de documents.
« The true test of democracy is the extent to which Parliament can ensure that government remains answerable to the people. »
(« Le véritable test de la démocratie réside dans la capacité du Parlement à faire en sorte que le gouvernement soit tenu de répondre de son action devant le peuple. »)
Le mot anglais answerable est difficile à traduire dans toute sa force.
Responsable, certes. Mais aussi, littéralement : tenu de répondre.
C’est exactement cela, le parlementarisme.
Mais il serait paradoxal de chercher seulement à Westminster, à Paris, à Washington ou à Pretoria les références permettant de comprendre ce qui se joue aujourd’hui à Dakar.
Car le Sénégal possède sa propre histoire de la réflexion démocratique et de la recherche d’un meilleur équilibre entre les pouvoirs.
4. Les Assises nationales : une très haute ambition sénégalaise
Les Assises nationales de 2008-2009 en constituent l’un des moments les plus remarquables.
Pendant près d’un an, partis politiques, syndicats, organisations de la société civile, universitaires, experts et citoyens ont entrepris un immense travail d’inventaire et de réflexion sur l’État, les institutions, l’économie, la société et la démocratie sénégalaise.
Ce travail a débouché sur la Charte de gouvernance démocratique.
La méthode compte ici presque autant que les conclusions.
Car les Assises partaient, elles aussi, du citoyen et d’une affirmation première :
« La souveraineté appartient au peuple. »
De cette affirmation découlait une architecture institutionnelle destinée notamment à rééquilibrer les pouvoirs et à rendre à la représentation nationale toute sa place.
La Charte est, sur ce point, remarquablement explicite : « L’Assemblée nationale devient le lieu d’impulsion de la vie politique » et elle « dispose des moyens de contrôler l’action du gouvernement ».
Relire ces phrases aujourd’hui donne une autre profondeur aux auditions auxquelles nous assistons.
Car ce qui se passe dans une salle de commission de l’Assemblée nationale à Dakar n’est pas seulement conforme à une tradition parlementaire née ailleurs. Cela s’inscrit également dans une réflexion sénégalaise ancienne sur notre propre démocratie.
Près de vingt ans après les Assises, voir une commission parlementaire convoquer des responsables de l’administration, réclamer des documents, confronter les décisions et les procédures et demander à chacun d’expliquer publiquement ce qu’il a fait donne une traduction très concrète à cette ambition.
5. Chacun son rôle
C’est pourquoi l’argument selon lequel cette enquête devrait être abandonnée aux « organes compétents » me paraît reposer sur un malentendu.
Bien sûr qu’il faut des organes spécialisés.
L’OFNAC a ses compétences. La Cour des comptes a les siennes. Les corps de contrôle de l’État ont les leurs. Les institutions chargées de la régulation des marchés publics également. Et la justice, lorsqu’elle est saisie, doit déterminer d’éventuelles responsabilités pénales.
Mais aucune de ces institutions ne se substitue au Parlement.
Parce qu’elles ne font pas le même métier.
Un auditeur vérifie. Un inspecteur contrôle. Un enquêteur recherche des faits. Un magistrat juge.
Le Parlement demande des comptes.
Et il les demande publiquement, au nom de ceux qu’il représente.
On objectera encore que les députés ne disposent pas nécessairement des compétences techniques permettant d’examiner des marchés complexes, des circuits financiers ou des procédures administratives.
Là encore, c’est se tromper de registre.
Un député n’a pas vocation à devenir expert-comptable, inspecteur des finances, spécialiste des marchés publics ou magistrat. Il peut entendre ces spécialistes, s’appuyer sur leurs travaux, réclamer leurs rapports, demander des expertises et confronter leurs conclusions.
Sa compétence propre est ailleurs.
Il représente le peuple.
Et c’est précisément parce qu’il n’est pas l’expert qu’il peut poser cette question élémentaire, celle que n’importe quel citoyen est en droit de poser : qu’avez-vous fait de l’argent public et pourquoi ?
6. La souveraineté populaire rendue visible
J’avais d’abord pensé, en regardant ces auditions : quel formidable exercice de démocratie directe !
Le terme est juridiquement inexact. Ce ne sont pas les citoyens eux-mêmes qui interrogent les responsables publics, mais leurs représentants.
Il s’agit donc bien de démocratie représentative.
Et pourtant, mon intuition première n’était peut-être pas complètement fausse.
Car lorsque les auditions sont publiques, lorsque chacun peut entendre les questions et les réponses, lorsque l’administration doit sortir de ses bureaux pour expliquer devant la représentation nationale ses décisions et l’utilisation de l’argent public, quelque chose réduit soudain la distance entre le citoyen et l’État.
Le contrôle devient visible.
La responsabilité devient intelligible.
La représentation retrouve son sens.
Je parlerais donc plutôt de démocratie représentative en acte.
Ou, mieux encore, de souveraineté populaire rendue visible.
Il existe ainsi un fil étonnamment continu entre Westminster, le Jeu de paume, le Congrès américain, le Parlement sud-africain, les Assises nationales de 2008-2009 et cette salle de commission de l’Assemblée nationale à Dakar.
Les histoires sont différentes. Les institutions le sont également.
Mais une même idée les traverse.
En 1789, l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen l’avait formulée en quelques mots :
« La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. »
Deux siècles plus tard, les Assises nationales du Sénégal affirmaient que la souveraineté appartient au peuple et appelaient à donner à l’Assemblée nationale les moyens de contrôler effectivement l’action gouvernementale.
Et aujourd’hui, des représentants de la Nation demandent à des agents publics de venir expliquer ce qu’ils ont fait de l’argent, des procédures et de la confiance publics.
C’est cela aussi, un Parlement.
Pas seulement voter les lois. Pas seulement adopter le budget. Pas seulement applaudir ou combattre un gouvernement.
Il faut donc saluer sans réserve l’initiative de la majorité Pastef de faire vivre pleinement cette fonction de contrôle de la représentation nationale. Elle ne se substitue ni à l’OFNAC, ni à la Cour des comptes, ni aux corps de contrôle, ni à la justice.
Elle exerce simplement — mais pleinement — l’une des prérogatives essentielles du Parlement : demander publiquement des comptes au nom du peuple.
Et si cet exercice contribue à installer durablement, au Sénégal, l’idée qu’aucun responsable public ne doit trouver anormal d’avoir à s’expliquer devant les représentants du peuple, alors quelque chose d’important aura été gagné.
Pour notre démocratie d’abord.
Mais peut-être aussi au-delà de nos frontières, dans cet espace africain francophone où l’on a trop souvent réduit le Parlement au rôle de chambre d’enregistrement du pouvoir exécutif.
Demander des comptes.
Parce que derrière le député qui interroge, derrière les dossiers ouverts et les contradictions mises au jour, se trouve en définitive celui dont procèdent tous les pouvoirs : le peuple souverain.
